Kuidas põhiseadust hoida?

Mõned maad on hoidnud sama põhiseadust üle 100 aasta. Neil on raskes kriisis kompassiks teadmine, et riigi põhi-alustes on midagi püsivat. Norra põhiseadus on ligi 200 aastat vana, elades üle eraldumise Rootsist. USA oma on üle 200 aasta vana ja elas üle kodusõja.

On teisi maid, kes vahetavad põhiseadusi nagu sokke. Muidugi ei võeta selliseid tekste eriti tõsiselt ja kriisis on põhiseadus esimeseks ohvriks. Millist põhiseadust meie soovime kujundada? Kui soovime püsivat, siis tuleb küsida, kuidas see Norral ja USA-l on õnnestunud, ehkki tehnoloogia ja ühiskond on vahepeal tundmatuseni muutunud.

Kirjatäht ja elav põhiseadus

Võõrsõna "konstitutsioon", mida tõlgime kui "põhiseadus", tähendas Aristotelesele tegelikku riigiasjade ajamise viisi. Praegugi eristatakse põhiseaduse kirjatähte ja "elavat põhiseadust", mis hõlmab viisi, kuidas kirjatähte tõlgendatakse ja teostatakse. See oleneb antud rahva ajaloost ja poliitilisest kultuurist. Norra ja USA on osanud elavat põhiseadust kohandada ilma algsest kirjatähest loobumata.

Norra põhiseadus räägib pikalt kuninga ja isegi kroonprintsi kohustusist ja õigusist, parlamendist aga üpris vähe. Kuidas siis sellega parlamentaarsesse riiki jõuti? Elavas põhiseaduses on kuningas ja kroonprints loobunud oma põhiseaduslikke õigusi nõutamast – ja seda ju põhiseadus ei keela. Parlamentaarse korra menetlusi täpsustavad lisandid ja madalama taseme seadused.

Mis on siis kasu sellisest põhiseadusest, mis on tühi kest? Siiski on. See annab norralasile teadmise, et üldisemate põhimõtete tasemel ollakse riigina kaua olemas olnud ja ollakse seda ka edaspidiseis raskusis.

USA põhiseadusele on aja jooksul parandusi lisatud, ilma algtekstist midagi kustutamata või sinna vahele toppimata. Parandused tulevad lisadena algteksti järel ja neid pole palju. Kohe alguses lisati pikk rida kodanikeõiguste kohta, mis vastavad Eesti Vabariigi põhiseaduse II peatükile. Pärast on tulnud parandusi harva. Menetlus on äärmiselt vaevaline ja Norra kombel on leitud teisi lihtsamaid teid elavat põhiseadust kohandada.

Aitab kaasa see, et põhiseadus on suhteliselt lühike ja üldsõnaline, nii et sinna saab USA Ülemkohus olude ja arusaamade muutudes õige erinevaid tõlgendusi sisse lugeda. Kuna algteksti pole kohendatud, siis saab põhisseadust lugeda põliseks ja tal on ameeriklastele lausa müstiline mõju.

Eesti praeguses neljandas põhiseaduses on täheldatud mõndagi ebakohast. Esimene mõte on, et ju siis tuleb muuta olemasolevat kirjatähte. Tegelikult on Eesti põhiseadus kaugelt ajakohasem Norra omast.

Põhiseadus kui Tallinna linn

Kui kord muutmise teele minna, siis jääb põhiseadus sama kauaks ehitusele nagu Tallinna linn – ja ideaalset ei saavuta ju kunagi. Läheb ainult pikemaks – ja just üksikasjalisemad põhiseadused toodavad rohkem vastuolulisusi. Riikliku püsimise kalju asemel saab põhiseadusest poliitiline jalgpall. Samaks põhiseaduseks ei saaks muudetud teksti lugeda ja seepärast kestaks pidev omariiklusega otsast peale hakkamise tunne.

Kui tõesti vaja on parandusi, siis tuleks neid Norra ja USA kombel lisada olemasolevale tekstile, ilma eelnevat muutmata. Ainult siis saab rääkida neljanda põhiseaduse kestmisest. Aga võib-olla saab läbi ka lisandeita.

Võtame näiteks alevid. Need jäid ju kogemata põhiseaduse omavalitsusüksuste loetelust välja, nagu sügisel 1992 kohe märgati. § 155 tunnustab linnu ja valdu, jättes muu lahtiseks. Selmet põhiseadust muuta (mis toona lihtsam oli), otsustati alevid halduslikult tunnistada valdadeks ja asi ants. Samas vaimus peaks saama korraldada mõndagi, mis esmapilgul põhiseaduse muutmist vajab. Toon näiteid.

Põhiseaduse kohaselt kutsub riigikogu uue koosseisu kokku president. Kui president valimistulemuste väljakuulutamise ja uue riigikogu kokkukutsumise vahel sureb, ei ütle põhiseadus, kuidas toimida. Üldisemalt asendab teovõimetut presidenti riigikogu esimees (§ 83). Põhiseaduse vaimuga oleks kooskõlas see, kui uue koosseisu kokku kutsub eelneva riigikogu koosseisu esimees, ehkki tema volitusi võib lugeda lõppenuks (§ 61).

Kas peab minema läbi seina

Kas selle lünga täitmiseks on vaja põhiseadust täiendada? Kas ehk ei piisa tavalisest seadusest, seni kui see pole põhiseadusega vastuolus?

Teine näide on § 21, mis keelab kedagi üle 48 tunni vahi all hoidmast kohtu sellekohase loata. Nädalalõpu kestel on tegelikkuses raske kohtult luba saada ja politsei peab rängaski roimas süüdistatu vabaks laskma. Enne põhiseaduse muutmist tuleks siiski kaaluda, kas riigikohus saab anda üldist luba reedel arreteerituid esmaspäevani kinni hoida, ilma minemata vastuollu põhiseaduse vaimuga. Või kas on võimalik üle riigi üks kohus nädalalõpul lahti hoida, mille poole politsei kõikjalt pöörduda saab?

Presidendi osa riigikaitses on põhiseaduses uduselt suur ja kaitseministri oma ebapraktiliselt piiratud. "Riigikaitse kõrgeimaks juhiks on Vabariigi President," kelle "juures on nõuandva organina Riigikaitsenõukogu" (§ 127). Sõnastus ei kohusta presidenti oma jonni ajamast rohkem kui Norra kuningal. Ta tohib kohustusi pikaajaliselt kaitseministrile edasi volitada. Ja kui see on vajaduste tõttu tavaks kujunenud, saavad tulevased presidendid seda sama vähe tagasi rullida kui Norra kuningas. Võib-olla piisab madalatasemelisist seadusist, et asju täpsustada.

"Riigikogu liige ei tohi olla üheski muus riigiametis" (§ 63). Seni on seda tõlgendatud nii, et omavalitsus pole riigiamet ning seega saab olla linnavalitsuses ja riigikogus samaaegselt. Kui seda ei peeta enam soovitavaks, siis kas on võimalik tavalise seaduse korras täpsustada, et igasugune haldusamet on riigiamet?

Presidendi otsevalimine

Isegi presidendi otsevalimiseks pole ehk tingimata vaja põhiseaduse kirjatähte muuta. Kas põhiseadus keelab riigikogu korraldamast üldvalimiste taolist rahvaküsitlust, mille tulemuse respekteerimist hakkab tava lugema riigikogule kohustuslikuks, kui see presidendi valimiseks kokku tuleb? Pärast sellist rahvaküsitlust on ühelgi erakonnal väga raske sellest erinevalt hääletada.

Kas see on keeruline ümber nurga minek? Ümber nurga küll, ent tõhus ja suhteliselt kergesti kohendatav, kui esialgu vastu võetud sõnastus osutub ebasobivaks. Ja vaevalt oleks see keerulisem põhiseaduse muutmisest

Mõtelge jamale, mida tuleb läbi teha, enne kui põhiseaduse kirjatäht muudetud saab! Kuna nii palju paistab tagasivõetamatult kaalul olevat, on ju ette näha, et muutmine toob lahkarvamusi, mis kestavad kaua.

Pole põhjust loota, et päevapoliitika kaalutlusist välja jääb. Põhiseaduse Assamblee liikmed andsid vähemalt tõotuse päevapoliitikast kõrgemal püsida; muutjad ei anna sedagi. Põhiseadus tuleks toimingust välja nõrgenenud mainega. Ja esimene muutmine loob tava. Kümne aasta pärast leitakse veel midagi muuta ja lõppu sellele ei tule.

Eesti neljas põhiseadus kui kirjatäht on hoidmist väärt. Elav põhiseadus, konstitutsioon Aristotelese mõttes, suudab areneda ka selle kirjatähe raames. Milleks seinast läbi tungida, kui ümbert saab?

Kui aga põhiseaduse enda täpsustamine või täiendamine osutub mingis tahus siiski vältimatuks, siis tuleks seda tingimata teha lisandite näol, mis senist teksti ei muuda. Ainult nii saab edasi rääkida samast põhiseadusest.