Reinsalu seletuskiri Ossinovskile „omavolilise“ tegutsemise asjus õigusloome piiramisel
Küsimus on selles, mil viisil me Eestis üldse seadusi teeme. Selle viisiga ei saa olla rahul ning seda kultuuri tuleb põhimõtteliselt muuta. Esmase ülesandena justiitsministri ametis seadsin läinud aastal selle, et Eestis oleks vähem seadusi ja neid ei muudetaks nii kiiresti.
Tõsi, varem pole Eestis olnud, et justiitsminister ütleb, et peame uute seaduste tegemise masina töötempo maha võtma. Teist lahendust aga pole. Õigusloomes on asjad kontrolli alt välja pääsenud ja siin tuleb kehtestada terve mõistus. Ametisse asumise järel kõnelesin Eesti ettevõtjate, advokaatide, kohtunike, prokuröride ja muude erialarühmadega. Kõik ütlesid nagu ühest suust: me ei suuda uute reeglite ja pidevate seaduste muutmise tempos vastu pidada.
Riiki juhitakse rahaliste ressursside ja õiguslike ressursside abil. Bürokraatia universaalne reegel on enda kasvatamine ja kontroll. Kui tahame teha tõhusat riigireformi, siis peab see olemuslikult puudutama ka õigusloomet. Vaatame kahte numbrit: 2014. aasta algusest muutis riigikogu 386 seadusest, mis kehtisid, vähemalt üks kord tervelt 320 seadust! Selle aasta 1. jaanuaril, nagu Tuhkatriinu muinasjutus keskööl, muutus vähemalt üks sõna nendest 386 seadusest 100 seaduses! Pole mõtet teha illusiooni, et kusagil on mingi seaduste erotomaan, kes neid nurga taga pakkide viisi vorbib. Tegemist on automatiseeritud süsteemiga. Riigiaparaat on arenenud tugevaks ja professionaalseks ning süsteem on üles ehitatud selliselt, et kui seda ei peata, siis see kiirus kasvab, mitte ei kahane.
Mida siis teha? Minu jaoks oli põhiküsimus selles, kuidas tekitada mehhanismid, mis seda kiirust tasakaalustaks. Esimese sammuna kiitis valitsus selle aasta suvel heaks õigusloome mahu vähendamise kava. Sellega anti justiitsministrile selge poliitiline mandaadi valitsusest seista vastu massiivsele õigusloomele. Teiseks moodustasime justiitsministeeriumi juurde ekspertidest õigusloome nõukoja. Seda juhib Jüri Raidla. Sinna kuuluvad õigusteadlastest Ülle Madise, Allar Jõks, Priidu Pärna, Jaan Ginter, Lasse Lehis, Mihkel Oviir ja Lauri Mälksoo. Selle nõukoja esimene sõnum ministrile oli: seaduste masina peatamine on keskne küsimus meie ühiskonna põhiõiguste kaitsmise ja majanduse konkurentsivõime seisukohalt.
Läinud sügisel riigikogu ees andsin kümme lubadust parema õigusloome asjus. Esimene lubadus oli: ma ei kooskõlasta ühtki seadust, millele ei ole tehtud väljatöötamise kavatsust, mis sisuliselt tähendab põhjalikku mõjude analüüsi. Välja arvatud kriisiseadused (nagu seakatku tõrjumine) või siis rahvusvahelistest kohustustest tulenevad seadused. Möödunud aasta teisel poolaastal on justiitsministeerium jätnud kooskõlastamata kaheksa korda rohkem seaduseelnõusid, kui jättis justiitsministeerium kooskõlastamata 2014. aastal, lisaks oleme jätnud kooskõlastamata ka kolm korda rohkem väljatöötamiskavatsusi. Mul on hea meel, et sel aastal on olnud juba esimesed valitsuse istungid, kust pole riigikokku saadetud ühtegi seaduseelnõud. See on supertulemus.
Miks on väljatöötamiskavatsus tähtis? Sellepärast, et see võtab maha seaduse kiirkorras menetlemise tempo ning võimaldab ühiskonnal kavatsuse pinnalt hinnata, kas võimaliku õigusaktida taotletav muudatus on vajalik ning kas eesmärgiks seatavaid asju on sel moel võimalik realiseerida. Väljatöötamiskavatsus on luba uue seaduse tegemiseks. Selle vastu on ametnikkond väga tugevalt. 2014. aastal tehtigi väljatöötamiskavatsus vaid 19 protsendile seadustele. Mis see nii oli? Põhjusel, et väljatöötamiskavatsusega tuleb selgelt paika panna seaduseelnõu kavandatavad mõjud ja seda põhjalikult. Sel juhul on pärast seaduse jõustamist võimaik alati küsida: taotlesite ju selle seadusega hoopis teist tulemust, kui ühiskonnas tegelikult on juhtunud.
Nii oleme näinud, kus mitmedki ettevõtlusvaldkonda reguleerivad seadused on andnud soovitule hoopis teise tulemuse või pole kavandatav eesmärk realiseerunud. Meenutagem või pakendiauditi kaasust, mida eelmisel sügisel tuli uuesti tagurpidi keerata. Kui seaduseelnõu on juba valmis nagu sõiduauto tooteliinil, on avalikkusel ehk ühiskonnal juba palju keerulisem anda sisendit eelnõu eesmärkide ja kontseptsiooni suhtes. Väljatöötamiskavatsus suurendab oluliselt ka riigikogu võimu. Olen kutsunud riigikogu komisjone arutama samuti seaduste väljatöötamise kavatsusi ning tegema juba rakendunud seadustele ka järelauditid, kas väljatöötamiskavatsuses paika pandud sihid ka tegelikult saavutati.
