Vähem eksperimente seadustega
Ühegi seaduse puhul ei ole teada, mis nende rakendamine ettevõtjatele või tavakodanikele maksma läheb või kuidas see nende elu mõjutab. Teadmatus õigusaktide mõjust ei ole ainult nimetatud nelja seaduse häda, vaid see puue on omane Eesti õigusloomele tervikuna.
Õigusakti vastuvõtjalt – riigikogult või valitsuselt – eeldame, et õigusakti vastuvõtmine on põhjalikult kaalutletud otsus. Selle mõjud on selgeks tehtud, kaasnev kasu ja kahju kaalutud. Vähemalt nõnda peaks õigusakti mõjusid hinnatama kehtivate nõuete kohaselt.
Paraku on tegelikkus teistsugune. Värske riigikontrolli audit õigusaktide mõju hindamise kohta näitab, et mitte ühegi puhul 25-st juhuslikult valitud õigusaktist pole hinnatud mõjusid kehtivate nõuete kohaselt. Pooltel juhtudel on jäänud hindamata mõju riigieelarvele. Meie analüüs kinnitas veel kord juba ammu teada fakti, et seaduste väljatöötamisel hinnatakse nende mõju eri eluvaldkondadele pealiskaudselt. Olukord, kus ettevõtja, lapsevanem või metsamees saab seaduseelnõu seletuskirjast lugeda, milline on seaduse mõju temale, näiteks milliste uute kuludega ta peab uue seaduse rakendumisel arvestama, on pigem haruldane kui tavapärane.
Kui näiteks hädaolukorra seadus kohustab ettevõtjaid avalikes huvides täitma hulga kohustusi, siis riik ei ole vaevunud neid kulusid isegi mitte hindama. Kodanikke üldisemalt puudutav pärimisseadus keskendus ka eelkõige õigussuhete selgemaks kirjutamisele, kuid seaduse rakendudes ilmnesid mitmed kulud, millest seletuskirjas üldse ei räägita. Mõnes seaduse seletuskirjas on küll tunnistatud mõju olemasolu, kuid ei ole osatud selle suurust rahaliselt esile tuua.
Tulenevad probleemid võimenduvad päriselus veelgi, sest õigusaktide jõustamisega kiirustatakse. Enam kui poolte vaadeldud seaduste avaldamise ja jõustamise vahele jäi vähem kui üks kuu ja paljudel õigusaktidel puudusid jõustumise päeval rakendusaktid. Näiteks põllumajandustootmist otseselt mõjutaval saastuse kompleksse vältimise ja kontrollimise seadusel jõuti viimane rakendusakt valmis teha alles kuus aastat pärast seaduse jõustamist. Samuti on ette tulnud juhtumeid, kus seadust ei saa rakendada, sest näiteks vajalik register sotsiaalkindlustusametis või keskkonnaministeeriumis ei ole veel uueks lahenduseks valmis.
Kiirustamise tõttu on saanud tavapäraseks, et riigikogu võtab vastu järjekordse seaduse muutmise muutmise muutmise seaduse.
Riigikontrolli analüüs näitas, et pea kolmandikku vaadeldud seadustest muudeti juba aasta jooksul just rakendusprobleemide tõttu. Kiire vigade parandus ei ole iseenesest halb, kuid see toob kaasa näiteks ettevõtjate rahulolematuse, kes peavad tänase Eesti õiguskeskkonna suurimaks probleemiks just muudatuste suurt hulka.
Vähese mõjuhindamise sügavamaid põhjuseid tuleb otsida oma riigi ülesehitamiseks vajalike seaduste vastuvõtmise mahu ja tempo juurest. See on kujundanud omamoodi õigusloome kultuuri, kus õilsad eesmärgid (mh kiire seaduste menetlemine) pühitsevad ka abinõud. Mitte vähe oluline tegur selle kultuuri kujunemisel on olnud ka valitsuskoalitsioone tasakaalustava opositsiooni ja kodanikuühiskonna nõrkus.
Audit näitas, et mitte ühegi valmis olnud seaduseelnõu puhul ei juhtinud riigikogu valitsuse esitatud seaduseelnõu menetlusse võttes valitsuse tähelepanu mõjuhindamise puudustele. Samuti ei ole riigikogu erinevalt valitsusest enda algatatud seaduseelnõude mõjude hindamisel latti just ülemäära kõrgele seadnud. Nõnda olemegi olukorras, kus riigikogu ei esita endale kõrgeid nõudmisi ja see võtab ka moraalse õiguse nõuda kvaliteetset mõjude hindamist valitsuselt.
Kui jätta kõrvale tõrked, mida põhjustab mõjude analüüsimisele seadusloomeveski dikteeritud tempo, siis ei oska ministeeriumide ametnikud sageli lihtsalt mõjusid hinnata ja selliste hinnangute majavälistelt ekspertidelt hankimiseks pole raha. Ühine alusprobleem peitub selles, et iga ministeerium on oma probleemidega omapead ja justiitsministeerium mõjude analüüsimist ei koordineeri. Samal ajal on see mitme aasta jooksul ülesandena justiitsministeeriumi tööplaanis seisnud. Reaalselt ei toimi ka valitsusesisene kvaliteedikontroll, kus iga minister peaks vastutama, et tema valdkonnas oleksid mõjud hinnatud.
Kui võrrelda riiki perekonnaga, siis ükski vastutustundlik perekond ei jäta ju enne päikesepuhkusele minekut hindamata selle otsuse mõju. Lõbu ja lõõgastumine ei tohi tulla selle hinnaga, et ohtu satuks pere suutlikkus kanda peavarju, toidu ja laste koolitamise kulusid. Riigil on kohustus oma tegevuse mõjusid hinnata ja erinevalt perekonnast on tal ka märkimisväärselt suuremad võimalused seda teha. Riigil on mõjude hindamiseks võtta targad inimesed nii avalikust kui ka erasektorist, teadmised ajaloost ning kindlakstehtud sotsiaalsed ja majanduslikud seaduspärasused. Neid komponente omavahel kombineerides ja analüüside tulemusi avalikult arutades saame tõenäoliselt parima hinnangu selle kohta, milline mõju ühel või teisel seadusel sotsiaalses, majanduslikus, keskkonna, sisejulgeoleku või muus plaanis on. Ebareaalne oleks igal üksikul juhul jõuda absoluutse tõeni sendi täpsusega. Küll aga on vastutustundetu loobuda mõistliku täpsusega mõjuhinnangu poole püüdlemisest ja rahulduda kuluaarides tehtud poliitiliste kokkulepete õigustamisega.
Tõeliselt kahjulikuks tuleb pidada suutmatust õppida omaenda vigadest. Kui me ei suuda prognoosida, millised on seaduse täpsed mõjud tulevikus, siis tagasivaadetes peaks asi olema märksa selgem. Kuna praegu puudub nõue kontrollida, kas seadus on soovitud toime ühiskonnas saavutanud, seda ministeeriumides ka ei tehta. Kui kusagil, siis just siin on võimalik leida abi täiendavast rahast. Seda möönsid ka auditeeritud, kes väitsid, et praeguse õigusloojate arvu, õigusloome tempo ja mahu juures on viimane asi, millele mõelda, seaduste mõju järelhindamine. Seega tormame järjest kiirenevas tempos ja väheste teadmistega tulevikku, arvestamata seniseid kogemusi.
On kindel, et iga riik peab vältimatult käima läbi oma tee ja ületama oma takistused parema õigusloome saavutamiseks. Need takistused saab ületada, kui paneme õigusloomes koostööle oma ala eksperdid ja kogenud juristid ning laseme neil ilma liigse bürokraatiata teha oma tööd.
Kuidas saada sisuliselt palju parem tulemus lisarahata? Siis, kui riigikogu ei ole enam nõus võtma valitsuselt vastu mõjuhinnanguteta eelnõusid. Siis, kui riigikantselei ei võta ministeeriumidelt valitsuse tarbeks vastu eelnõusid, mille puhul ei ole tehtud nõuetekohast kaasamist, ja kui justiitsministeerium ei lepi formaalsete ja ebamääraste mõjude kirjeldustega seletuskirjades ning valdkonna minister või poliitnõunikud ei avalda ametnikele survet õigustada valitud lahendusi.
Lõpuks on iga huvirühma ning iga kodaniku õigus ja ka kohustus väljendada oma arvamust, kas kõiki seadusega kaasnevaid mõjusid on arvestatud ja kas need on õigesti välja arvestatud. Selleks on vaja teha mõjuhinnangud aegsasti avalikuks ja panna avalikule arutelule. Samas näitab viimane kümnend, et muutused ei tule iseenesest. Jääb loota, et enne kui justiitsminister 2012. aastal oma esimese õigusloome-aastaaruandega riigikogu ette astub, on ta suutnud enamiku riigikontrolli soovitusi ellu viia.
