Eesti kolmesambaline pensionisüsteem – kas saime, mida tahtsime?
Ajad muutuvad. Kui olin noorem, siis olid pensionid ja pensionisüsteemid üks kõige igavamaid teemasid, millele üldse mõelda. Nüüd, mil mu kortsud on palju sügavamad, olen üha enam huvitatud, kuidas toimib pensionisüsteem üldse ja eriti Eesti pensionisüsteem.
Praegust Eesti pensionisüsteemi nimetatakse kolmesambaliseks. Reformid selle loomiseks algasid 1998. aastal ja jõustusid täielikult 2002. aastal. Minu hinnangul töötati kõnealune süsteem välja osalt valedel eeldustel: Eesti kolme sambaga pensionisüsteem lahendas probleeme, mida sel ajal ei olnudki – ja tekitas samas juurde mitmeid uusi.
Nii nagu nimigi viitab, koosneb kolmesambaline pensionisüsteem kolmest erinevast pensionisse panustamise ja pensioni saamise viisist. Esimene sammas on nn Pay-as-You-Go (jooksvalt finantseeritav süsteem), kus praeguste töötajate poolt tasutud sotsiaalmaksust makstakse pensioni praegustele pensionäridele. Teine sammas on see, kus iga tööealine isik maksab oma pensionikontole ja niimoodi kogunenud säästud makstakse välja, kui ta läheb pensionile. Kolmas sammas koosneb vabatahtlikest, aga maksusoodustuste kaudu subsideeritavatest säästudest, mille saab pensionile minnes välja võtta.
Maailmapank müüs kolme sammast arengumaadesse
Kõige esimesena võeti kolme sambaga pensionisüsteem kasutusele 1980. aastal Tšiilis, kus see asendas kehtinud Pay-as-You-Go mudelit. Argumendiks oli tollal, et kolmesambaline süsteem vähendab survet riigi eelarvele, et Pay-as-You-Go alusel tehtavaid väljamakseid saab vähendada, kuna inimesed on teise ja kolmanda samba abil ise oma pensioniks raha säästnud. Pay-as-You-Go süsteemi alusel tehtavate väljamaksete vähendamist on eriti oluliseks peetud olukorras, kus rahvastik kiirelt vananeb ja riigi rahandus on juba niigi ebakindlas seisus (kuhjunud võlgade tõttu).
Inimesed hakkasidki teise ja kolmanda samba kaudu oma pensioniks raha säästma. Varsti hakati Tšiilis nägema edulugu. Kõnealune idee sai tugeva taganttõuke 1994. aastal, kui Maailmapank selle omaks võttis ja hakkas soovitama kolmesambalise süsteemi ülevõtmist. 1994. aastal andis Maailmapank välja paljulubava pealkirjaga raporti „Averting the old age crisis: Policies to protect the old and promote growth” („Vananemiskriisi vältimine: poliitikad vanade kaitseks ja kasvu toetamiseks”). Raport väitis, et kolmesambaline süsteem stimuleerib kodumaist säästmist, mis omakorda viib suuremate investeeringute ja kõrgema majanduskasvuni. Maailmapangast sai kolmesambalise pensionisüsteemi tugev toetaja ja nad otsisid võimalusi selle promomiseks, kus vähegi võimalik.
Mitchell Orensteini hiljuti avaldatud raamat räägibki loo, kuidas Maailmapank ja teised organisatsioonid, näiteks Ameerika arenguabi agentuur USAID, „müüsid” 1990. aastate keskel kolme sambaga pensionisüsteemi oma peamisele sihtgrupile – arengumaadele ja postkommunistlikele riikidele. Nad korraldasid poliitikutele ja kõrgetele ametnikele seminare, andsid poliitikasoovitusi ja pakkusid korralduslikku tuge. Nii pandi poliitiline protsess liikuma paljudes maades, sealhulgas Eestis. Tulemuseks olid lõpuks laialdased reformid kolme sambaga pensionisüsteemi käivitamiseks.
Nüüdseks on selgunud, et kolmesambalise süsteemi on peamiselt kasutusele võtnud keskmise jõukusega Lõuna-Ameerika, Kesk- ja Ida-Euroopa riigid – riigid, mida Maailmapank ja teised doonororganisatsioonid suutsid mõjutada. Lääne-Euroopas on võtnud kolmesambalise süsteemi kasutusele väga vähesed rikkad riigid, vaatamata sellele, et neis riikides on kiiresti vananev elanikkond ja suured avaliku sektori võlad. Ehk teisiti öeldes: rikkad Lääne-Euroopa riigid, mis on kõige selgemad kolme sambaga pensionisüsteemi kandidaadid, on ometi otsustanud „ravimist” loobuda.
Nobeli laureaat kritiseerib kolme samba süsteemi
2001. aastal korraldas Maailmapank seminari, kus arutati seniseid kolmesambalise süsteemi kogemusi. Maailmapanga tollane peaökonomist (ja hilisem Nobeli preemia laureaat) Joseph Stiglitz kritiseeris tugevalt kolmesambalist pensionisüsteemi ja asetas kahtluse alla mitmed selle väidetavad eelised. Kolme samba süsteem ei pruugi suurendada säästmist, erafondidest saadav tulem ei pruugi olla eriti suur ja administreerimiskulud on tihti liiga suured. Stiglitz väitis, et pensionisüsteemide reformimine ei saa põhineda eelarvamustel ja ideoloogial, vaid detailsel majandusanalüüsil iga riigi kohta eraldi. Tolleks hetkeks olid aga paljud riigid, sealhulgas Eesti, kolme samba süsteemi juba kasutusele võtnud, mõningatel juhtudel detailseid uuringuid tegemata.
Minu arvates võeti Eestis kolme sambaga pensionisüsteem kasutusele liiga vara ja liiga paljude puudustega. Esiteks pole ma eriti kindel fiskaalpoliitika argumendi tugevuses. Eesti valitsusel oli (ja on) väga vähe võlga, majandus on kasvanud kiiresti ja Eesti mehed on endist viisi nii kenad, et surevad noorelt ja võtavad pensioni välja vaid väga lühikese aja jooksul. Rahvusvahelise Tööorganisatsiooni poolt Balti riikide pensionisüsteemide kohta avaldatud raamatus esitatud imitatsiooni-analüüsid kinnitavad nende faktorite positiivset mõju Pay-as-You-Go süsteemi maksejõulisusele. Reformieelset süsteemi ei oleks tabanud eelarve-probleemid, mida poleks saanud parandada väheste muudatustega. Teisiti öeldes: pensionireform otsis lahendust olematule probleemile.
Peamine probleem, mis kaasneb üleminekuga Pay-as-You-Go süsteemilt kolmesambalisele pensionile, on aga selles, et tööealine elanikkond peab üheaegselt finantseerima praeguste pensionäride pensione ja säästma ka omaenda pensionieaks. Sellist kahekordset koormat oleks lihtsam kanda rikastes riikides, mitte Eesti-taolises keskmise sissetulekutasemega riigis. Üleminek võib ise tekitada fiskaalprobleeme, sest teise ja kolmanda samba sissemaksed pole maksustatud ja valitsus võib niimoodi kaotada päris suure summa maksutulusid. (Praeguse kriisi ajal on sellest probleemist muidugi aru saadud. Valitsus on peatanud maksed teise sambasse ja suunab raha otse eelarvesse.) Võivad tekkida ka pikaajalised fiskaalprobleemid, sest teise ja kolmanda samba väljamaksed on väga madalalt maksustatud.
Pensionisüsteemi prioriteet peaks olema tagada kõikidele pensionäridele adekvaatne pension, kuid Eesti kolme sambaga pensionisüsteemi puhul pole see kindel. Pensionide väljamaksed kõigist kolmest sambast sõltuvad väga suuresti sellest, kui palju inimene on oma elu jooksul pensionisüsteemi makseid teinud. Kuigi miinimumpensioni on viimasel ajal tõstetud, on see ikkagi väga madal. Tagajärjeks aga see, et kui kellelgi on tööaastate jooksul väike sissetulek, siis on ta ka pensionärina vaene. Teeb murelikuks, kui vanad ja nõrgad sellisel viisil vaesusse jäetakse.
Maksutulu läheb fondijuhtidele
Teise ja kolmanda samba kõrged administreerimis- ja juhtimiskulud on samuti näitajad, mis käivad nii Eesti kui ka teiste riikide erasektori poolt juhitud pensionisüsteemide kohta. Selle probleemiga tegelemiseks alandas riigikogu hiljuti teise samba pensionifondidele lubatud maksimumtasu. Tegelikkus on paraku selline, et suur osa investeeringutest saadud tulu läheb fondijuhtidele. Teise samba puhul võib kõikide haldus- ja juhtimistasude kogusumma ulatuda 1%-ni aastas sissemakstud säästudest. Kolmanda samba puhul võivad tasud ulatuda 2%-ni. Seda tuleks võrrelda hinnangutega, et pensionifondide pikaajaline tulusus on 2–4%, kui inflatsioon maha arvestada. Võrdluseks: Taani (riiklike) pensionifondide puhul jääb eri tasude kogusumma allapoole 0,2%.
Ma ise ühinesin hiljuti Eestis kolmanda sambaga. Kuidas siis saab kolmanda samba investeering olla mulle kõrgete fondijuhtimistasude puhul ikkagi atraktiivne? Vastus: maksusoodustus on niivõrd suur, et vaatamata kõigele loodan ma ikkagi kasu saada. Kuid tunnistagem: selline maksumaksjate tulu fondijuhtimisega tegelevatesse firmadesse kantimine on küllaltki kummaline.
Ja lõpuks, Eesti pensionisüsteem on ülimalt keeruline ja inimesel on peaaegu võimatu hinnata, millist pensioni on esimesest, teisest ja kolmandast sambast oodata. Sellel ebakindlusel on mitmeid põhjusi: väga keerulised reeglid ja nende tulevikus muutmise võimalus, aga ka teadmatus, milline võiks ikkagi olla igasse sambasse tehtud investeeringute tulem. Pensioniea planeerimine on keskmise eestlase jaoks tõeliselt keeruline tegevus.
Loodan, et kui finantskriis möödub, vaatavad Eesti poliitikud pensionisüsteemi uue ja värske pilguga. Tuleb kontrollida, kas pensionisüsteem tagab kõigile pensionäridele adekvaatse elustandardi, kas pensionisüsteem on kuluefektiivne ja kas inimestel on võimalik teha pikaajalise mõjuga otsuseid kaalutletult ja kvaliteetsele infole tuginedes. Oletan, et praegune kolmel sambal põhinev pensionisüsteem ei saaks head tulemust üheski neist kategooriatest.
Tõlkinud Mikk Salu
Kasutatud kirjandus:
Leppik, L. & A. Võrk (2006): „Pension reform in Estonia” teoses Fultz, E. (toim.): Pension reform in the Baltic States, International Labour Organisation, lk 17–141.
Orenstein, M. (2008): Privatizing Pensions, Princeton University Press.
Orszag, P. R. & J. E. Stiglitz (2001): „Rethinking pension reform: Ten myths about social security systems”, teoses Holzmann, R. & J. Stiglitz (toim.-d): New ideas about social security: toward sustainable pension systems in the 21st century, The World Bank, lk 17–56.
Raudla, R. & K. Staehr (2003): „Pension reform and taxation in Estonia”, Baltic Journal of Economics, vol. 4, nr 2, lk 64-92.
World Bank (1994): Averting the old age crisis: Policies to protect the old and promote growth, Oxford University Press
