Sergei Seredenko: haldusreform – riigi vägivald omavalitsuste suhtes
On ilmselge, et haldusreformi seadus mõjutab oluliselt kohalike omavalitsuse autonoomiat. Selleks, et reformi teha, on vaja tõsist põhjust, mida seadus aga esile ei too, kirjutab Eestimaa rahvaste Partei üks loomisgrupi liikmeid Sergei Seredenko.
Seadus mainib üksnes reformi eesmärki, mis on „toetada kohaliku omavalitsuse üksuste võimekuse kasvu kvaliteetsete avalike teenuste pakkumisel, piirkondade arengueelduste kasutamisel, konkurentsivõime suurendamisel ja ühtlasema piirkondliku arengu tagamisel”.
Sellest jääb mulje, et kõik on hea, aga teeme veel paremaks.
Ei, see ei saa olla põhjuseks sellisele vägivaldsele sekkumisele kohalike omavalitsuste asjadesse, nagu haldusreformi seadus visandab.
Põhjused on toodud eelnõu seletuskirjas, ja need on „kahanev ja vananev rahvastik”, “regionaalsed erinevused”, “killustunud omavalitsuskorraldus”, “regionaalpoliitiliste eesmärkide saavutamise” võimatus olemasoleva kohalike omavalitsuste süsteemi puhul, viletsad rahvastiku arengu prognoosid, eriti „ääremaalistes” omavalitsustes jne.
Kõiki seda tuleks tuua HRS preambulas, et oleks näha, et tegemist on sisuliselt hädaolukorraga, aga mitte järjekordse mõtetu reformiga. Aitaks kaasa ka viide Põhiseaduse (PS) preambulale, kus on juttu eesti rahvuse säilitamisest. Kui inimõiguslasele, mulle selline riiklik eesmärk kuidagi ei istu, kuid antud juhul selline viide oleks kohane. Seda enam, et haldusreform kinnitatud kujul riivab peaaegu üksnes eestlasi, kuna venelased on oma enamuses linnaelanikud.
Kellega peavad konkureerima omavalitsused?
Samuti ei saa ma nõustuda sellise reformi eesmärgiga, nagu omavalitsuste „konkurentsivõime suurendamine”. Kellega peavad linnad-vallad konkureerima? Kas omavahel – riigitoetuste eest? Muud vastust sellele küsimusele ma ei näe.
On arusaadav, et Reformierakond kõikjal, kus võimalik, topib koostöö asemel oma lemmikut konkurentsi, kuid siin ilmselt ületas piiri. Haldusreformi seaduse seletuskiri räägib aga millestki muust, nimelt „Oma eripäradele panustades peab iga piirkond panustama Eesti kui terviku konkurentsivõime kasvule, saades omakorda osa sellega kaasnevatest hüvedest”. Selline eesmärk on täiesti vastuvõetav, kuna töötab Eesti sotsiaalse kapitali juurdekasvule, aga mitte killustamisele.
Kahju, et seadusandja ei kasutanud võimalust, mida pakub haldusreform, selleks, et luua kord omavalitsuste reguleerimisel. Eestis valitseva doktriini kohaselt on riik ja omavalitsused avalik-õiguslikud juriidilised isikud. Avalik-õiguslike juriidiliste isikute kohta registrit ei peeta, nende „õigusvõime tekib seaduses sätestatud ajast” , nagu ütleb meile tsiviilseadustiku üldosa seadus.
Millal tekkis, näiteks, Maardu linn, kus ma elan? Ei, mingit „Maardu linna seadust” Riigikogu vastu ei võttnud. Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduses (KOKS) Maardu linnast pole samuti ühtegi sõna.
Millal on Maardu sünnipäev?
Valitsuse määrus “Eesti territooriumi haldusüksuste nimistu kinnitamine” oli esmakordselt vastu võetud 1995. aasta aprillis ning selles tõesti saab Maardu linna leida. Kuid see on üksnes nimede kataloog, kusjuures see pole seadus, vaid määrus määrus.
Millal siis ikkagi (ja kuidas?) tekkis Maardu linn? Kas nimetatud määruse vastuvõtmise päev ongi kõikide Eesti KOV „sünnipäev”?
Maardu linna kodulehekülg vaidleb sellele korduvalt vastu. Esiteks, „Esimene kirjalik teade nüüdsest Maardust pärineb keskajast Taani vallutuste perioodist. 1241. aastal uue võimu poolt uue valduse maksustamiseesmärgil koostatud Liber Census Daniae märgib ära nii Maardu kui ka Kallavere küla. Mõisana on Maardut esmamainitud 1397. aastal”.
Teiseks, “17. juulil 1980. aastal Maardu alev sai linnastaatuse, ent alluvus Tallinna Mererajoonile säilis”. Kolmandaks, “Alles 7. novembril 1991. aastal taasiseseisvunud Eestis sai Maardu linnast täieõiguslik omavalitsus”. Millal siis tekkis Maardu linna õigusvõime? Millal saab napsi võtta kodulinna aastapäeva tähistamiseks?
Ülaltoodud loogika mõjutab, muide, ka Eesti Vabariigi aastapäeva. Juriidiliseks isikuks Eesti riik sai mitte 24 veebruaril 1918 a., vaid 15 juunil 1920 a. – siis, kui oli vastu võetud põhiseadus. Nii, vähemalt, tuleneb doktriinist, millest lugu ilmselt ei peeta, kuigi see on seadustatud.
Iga kümnes protestis
Põhiseadus ei anna piisavaid garantiisid omavalitsuste eksistentsile. On näteks, öeldud, et „Kohaliku omavalitsuse üksuste piire ei tohi muuta vastavate omavalitsuste arvamust ära kuulamata”. Riigi kohustus „ära kuulata” ei kohusta riiki millekski muuks, kui pead noogutama – no jah, kuulasime ära. Sunniviisilise reformi läbiviimisel „elanike arvamuse väljaselgitamine” muutub aga täiesti formaalseks.
Iga kümnes KOV tõstis oma häält riigi vägivalla vastu. Kui võtta arvesse, et haldusreform praktiliselt ei riiva linnasid ja suuri valdu, siis „mässajate” protsent on veelgi suurem.
Miks arutelu p. 2 mainitud doktriini üle oleks tähtis ja vajalik? Sest et Eestis toimub protsess, mida sõna otseses mõttes võiks nimetada avaliku võimu erastamisesks. Doktriinist kõrvale kaldumine hakkas seadusandja laiskusest. Doktriini järgi avalik-õigusliku juriidilise isiku loomine toimub „selle juriidilise isiku kohta käiva seaduse alusel” – TsÜS. Vastav seadus on sellise juriidilise isiku pass, sünnitunnistus ja ametijuhend üheaegselt. On olemas Tartu Ülikool, kui avalik-õiguslik juriidiline isik, ja on olemas vastav Tartu Ülikooli seadus.
Teised ülikoolid aga nii õnnelikud ei olnud – 1995. aastal vastu võetud ülikooliseadus reguleeris üheaegselt „Tartu Ülikooli, Tallinna Tehnikaülikooli, Tallinna Pedagoogikaülikooli, Eesti Põllumajandusülikooli, Eesti Kunstiakadeemia ja Eesti Muusikaakadeemia tegevust. Tartu Ülikooli tegevuse aluste ja korralduse erisused teiste ülikoolidega võrreldes sätestab Tartu Ülikooli seadus”. Nimetatud loetelust on näha, et seadusandja lihtsalt ei viitsinud arutada veel viit seadust ja kirjutas nimetatud ülikoolidele ühise „passi” välja.
Apelleerimine ülikoolide juhtumile on kohane seetõttu, et PS kirjeldab kolme autonoomiat – kohaliku, ülikoolide ja kultuuriautonoomiat. Viimasega on täielik doktrinaalne jama, kuna doktriini järgi ühtegi kultuuriomavalitsust Eestis ei ole.
Endine kultuuriminister Laine Randjärv avalikult tunnistas, et olemasolev vähemusrahvuste kultuuriautonoomia seadus ei kõlba kuskile ja moodustas töögruppi uue seaduse eelnõu väljatöötamiseks, kuid sellelt pole avalikkusele ühtegi signaali saabunud. Käesoleval ajal need kultuuriomavalitsused, mis on „loodud”, eksisteerivad kui tavalised MTÜd või sihtasutused, aga mitte vastava, nende kohta käiva seaduse järgi. Mis tähendab, et nad on eraõiguslikud, aga mitte avalik-õiguslikud juriidilised isikud.
Seega kas tuleb muuta doktriini või viia seadusandlus vastavusse sellega.
