Allar Jõks: Eesti ametnikkonna ja digiriigi tugevus on müüt - viiruskriis muutub kergesti põhiõiguste kriisiks

Erinevad rahvusvahelised uuringud näitavad, et põhiõiguste ja demokraatia tase maailmas on pandeemia ajal halvenenud (Freedom House, Economist).

COVID-19 on demokraatia ootele pannud, vähemalt Euroopas, kuid seda tehes vähendanud ka inimeste soovi autoritaarsema valitsuse järele. Üks kodanikuõiguste ja-vabaduste külmutamise tagajärgedest on pigem autoritaarse valitsuse eitamine kui omaksvõtt (OECD).

„Kolmanda laine“ harjal on asjakohane küsida, kuidas on valitsuse kriisihaldus viiruse tõrjumiseks mõjutanud põhiõigusi ja kuidas vältida viiruskriisi muutumist põhiõiguste kriisiks. Alljärgnev ei ole valitsuse süüdistamine, vaid kiretu kirjeldus koos mõne võimaliku lahendusega.

Kuidas on omavahel seotud kriisihaldus ja põhiõigused?

Reeglina on põhiõigused tagatud riigis, kus valitsemise kvaliteet on kõrge. Hea valitsemine ja põhiõigused võimendavad teineteist (vt siit). Kui näiteks valitsuse võimekus vaktsineerimise korraldamisel on kasin, siis toob see kaasa vajaduse täiendavate põhiõigusi riivavate keeldude kehtestamiseks – liikumispiirangud, koolide sulgemine jne. Ja vastupidi – kui viiruse tõrjel kaalutakse põhjalikult erinevaid põhiõigusi, siis on ka rakendatavad meetmed eesmärgipärasemad ja tõhusamad.

Kriisihalduse kvaliteet eestis

Francis Fukuyama on toonud välja kolm võtmefaktorit, mis mõjutavad viiruse tõrje edukust:

1) riigi võimekus, sh nii fiskaalne kui ka administratiivne;

2) sotsiaalne usaldus, st avalikkuse usaldus riigi institutsioonide vastu ja inimeste usaldus teineteise vastu;

3) poliitilise juhtimise tase ehk juhtimisvõimekus.

Kui kasvõi üks eelmainitud teguritest on ebapiisav, mõjutab see ka põhiõigusi.

Administratiivne võimekus kriisi hallata

Administratiivset võimekust mõõdetakse selle järgi, kuidas valitsus kasutab oma võimu ja vahendeid, et planeerida, koordineerida ja ellu viia oma poliitikat.

Administratiivne võimekus sõltub paljuski kriisi haldamise mudelist. Kui kriisi alguses oli Eesti kriisitõrjemudel Terviseameti keskne, siis nüüd on otsuste raskuskese kandunud valitsusele.
Millised mõjud on kaasnenud kriisihalduse poliitilise juhtimisega?

1) Kõik poliitilised tõmblused võivad kanduda koroonarindele. Kujutage ette reisilennukit nimega Eesti Vabariik, mida kaks või kolm pilooti sõltuvalt valitsuskoalitsiooni osapoolte arvust erinevas suunas juhtida soovivad. Esimese ja teise laine ajal kulus valdav osa võimuenergiast abieluteemalisele rahvahääletusele ja vähem tähelepanu pöörati viirusele. 2020. aasta kevad-suvel küll moderniseeriti Toompeal viirusetõrjeks vajalikke seadusi, kuid vaatamata sellele pidi valitsus 2020. aasta sügisel maskikandmiseks kohustavat puudulikku normi õigustama põhjendusega, et "elus ei ole võimalik kõike ette näha."

2) Valitsuse liikmed erinevatest erakondadest võistlevad omavahel, kes esimesena teatab uuest piirangust või selle leevendamisest. Avalikkus ja asjaomased isikud saavad paljudest uutest suunistest teada valitsusliikmete Facebooki postitusest.

3) Igapäevase kriisihaldamisega tegeledes võib valitsusel kaduda suurem pilt. Keeldude ja käskude kehtestamisega on valitsus hakkama saanud. Keerulisem on aga kriisist väljumisstrateegia koostamine ja elluviimine, vaktsineerimise korraldamine ning leevendusmeetmete pakkumine enim kannatanud sektoritele. Seda ei saa aga teha, kui peaminister peab näiteks tegelema Tartus Raatuse ühiselamus karantiini kehtestamisega.

4) Poliitilise juhtimise vältimatuks tagajärjeks on populistlik kriisihaldus, kus piirangute tegemisel eelistatakse lähtuda pigem avalikust arvamusest, mitte alati teaduspõhisest argumendist. Seetõttu on juhtunud, et valitsuse liikmete esimese hooga välja hõigatud meedet on juristid pidanud enne korralduse kehtestamist siluma.

5) Kriisihaldamise poliitiline juhtimine on kaasa toonud ebaselguse vastutusahelas. Soovimatus poliitilist vastutust võtta, toob kaasa vastutuse hajutamise. Ei ole selge, kes vastutab näiteks nigela vaktsineerimisekorralduse või külmlao ülekuumenemise eest. Meenutame, et kui Terviseameti külmlaos hävines 3 miljoni euro eest vaktsiine, siis teatas sotsiaalminister, et tema üksinda küll ei peaks selle eest vastutama. Sellele järgnes Terviseameti peadirektori tõdemus, et tema ka üksinda ei peaks vastutama.

Auklikud normid, vastuoluline teavitus raskendavad tervishoiutöötajate, politseinike ja kohalike omavalitsuste heitlust viirusega ning toovad kaasa järjest uute piirangute kehtestamise. Arusaamatud kitsendused tekitavad aga trotsi isegi siis, kui need on vajalikud..

President Toomas Hendrik Ilvese sõnul ,,Oleme muutunud mugavaks, kartlikuks ja alalhoidlikuks. Kuidas muidu seletada ministeeriumi põikpäisust, et 1990. aastatest pärit Exceli tabeli ja Terviseameti paari kaubikuga saab korraldada vaktsiinide laialijagamist.“

Täpsemalt ei saagi kokku võtta tõdemust, et Eesti riigi ametnikkonna ja digiriigi tugevus on müüt.

Sotsiaalne usaldus kriisi tõrjel

Ilma sotsiaalse usalduseta ei saa valitsus edukalt kriisi tõrjuda. Viiruskriisi eduka lahendamise võti on avalikkuse toetus ja kollektiivne käitumine, sh sotsiaalne solidaarsus ja enesedistsipliin.
Eesti valitsuse ja institutsioonide usaldusväärsus on avaliku arvamuse uuringute kohaselt kriisi ajal suurenenud. Kindlasti on mõjutanud usaldust positiivselt teadlaste ja eriala asjatundjate kaasamine viirusetõrjesse.

Kui avalikkuse usaldus riigi institutsioonide suhtes on olnud kriisi ajal kõrge, siis sama ei saa öelda inimestevahelise usalduse kohta.

Madal sotsiaalne usaldus inimeste vahel toob kaasa polariseerumise ja ühiskonda laastavad tagajärjed. Enamus inimesi ei taha kriisi ajal teada, mida valitsus valesti teeb. Nõutakse kõvemat kätt ja pehmemat suhtumist valitsusse. Tulemusena on kannatajaks sõna- ja arvamusvabadus ning avalikkuse kontroll, sh kohtulik ja parlamentaarne järelevalve valitsuse tegevuse üle.

Õiguskantsler Ülle Madise on tabavalt öelnud, et viiruskriis on esile toonud metsistumise alge Eesti ühiskonnas. Selle tulemus on sallimatus teistsuguste seisukohtade osas, kartus esitada kriitilisi küsimusi piirangute eesmärkide ja mõju kohta ja nn viirusdissidentide alavääristamine.

Sisusse süvenemata võrdsustatakse (sotsiaal)meedias viiruse eitajaga igaüks, kelle arvates epideemia ohjamisel peab valitsus arvestama põhiõigustega. Siit omakorda on vaid samm ühiskonnani, kus enamuse arvates ei ole valitsus põhiseadusega seotud.

Lugedes mõnda kriitilist arvamust valitsuse piirangute osas taban end mõtlemas, et kust küll artikli autor sellise julguse võttis. Ja seda 2021. aastal Eestis!

Sotsiaalset usaldust vähendab ka paanika, mida on võimalik tekitada, kui järjekindlalt edastada eksitavaid viiruskriisi ohtlikkust iseloomustavaid näitajaid. Arvestades vaktsineeritute osakaalu tuleks kolmanda laine tõrjumisel vaadata nakatunute arvust ja reovee näitudest kaugemale. Näiteks võiks haiglavõrgu vastuvõtuvõime olla üheks kriteeriumiks, mille alusel kaalutakse rangemate piirangute vajalikkust.

Madalat sotsiaalset usaldust tekitab ka kasin kohtulik kontroll piirangute õiguspärasuse üle ja peaaegu olematu parlamentaarne järelevalve valitsuse tegevuse üle viirustõrjel. Ajal, mil vaidlus erinevate keeldude ja käskude õiguspärasuse üle on ühiskonna pooleks löönud, võib just kohtu otsus tuua selgust ja õigusrahu.

Samuti on üllatav, et oleme kolmanda laine alguses, aga siiani ei ole Riigikogu moodustanud eri- või probleemkomisjoni Covid-19-ga seoses.

Kindlasti vähendab soovi kohtus piiranguid vaidlustada hirm saada koroonaeitaja tiitel. Lisaks võib kohtulik kontroll olla ebapiisav seetõttu, et üleriiklikud ja kõigile kohalduvad piirangud kehtestatakse valitsuse korralduse, mitte määrusega.

Tulemusena ei ole õiguskantsleril piiranguid võimalik põhiseaduslikkuse järelevalve korras vaidlustada ja igaüks peab enda kohta käivat piirangut individuaalselt vaidlustama. Kui mina näiteks maskikandmise kohustuse kohtus edukalt vaidlustan, siis mina maski kandma ei pea, aga need, kes ei vaidlustanud, peavad.

Paradoksaalselt on teadlaste kaasamine vähendanud erinevate põhiõiguste vahel tasakaalu leidmist. Valitsusel on mugav vastutust vältida, et teadusnõukoda soovitas mingit keeldu rakendada. Seetõttu ei nähtu valitsuse korralduste seletuskirjast, kuidas kitsendused mõjutavad näiteks hariduse kvaliteeti, ettevõtlust või kultuuri tarbimise harjumusi. Samuti ei ole kaalutud alternatiivseid piiranguid, nagu hajutatus, lahtiolekuaegade või täituvuse piiramine.

Selle asemel on valitsuse korralduse seletuskirjad tiined viidetest erinevate riikide praktikale, millega õigustatakse erinevaid piiranguid. Ivan Krastev on tabavalt öelnud, et kui maailmas on üks diktatuur, on see võrdluste diktatuur, kus oma valitsuse tegevust üritatakse õigustada teiste maailma valitsuste tegevusega.1 Samuti on õiguskantsler Ülle Madise selgitanud, et „ebaproportsionaalseid piiranguid ei saa õigustada argumendiga, et teistes riikides on piirangud karmimad.“

Siinkohal ei süüdista ma mitte teadlasi. Nende kohustus ei ole erinevate keeldude mõju põhiõigustele kaaluda. Ajal, kui teadlaste sõna kaal erinevate piirangute kohaldamisel on oluliselt tõusnud, tõuseb ka teadlaste vastutuse ja aususe olulisus.

Valitsuse kohustus on keeldude mõju erinevatele põhiõigustele kaaluda. Ehk nagu tuntud mõtleja Yuval Noah Harar selgitas, et riiki lukku keerates ei piisa küsimusest: “Kui palju inimesi jääb COVID-19-ga haigeks, kui me lukkupanekut ei kehtesta?”

Lisaks tuleb küsida: “Kui paljudel kaasneb riigi lukustamisega depressioon? Kui palju inimesi kannatab siis halva toitumuse all? Kui paljud jäävad koolist eemale või kaotavad töö? Kui paljud saavad abikaasadelt peksa?”
Sama on sedastanud Antoine de Bengy Puyvallée näidates, et tervishoiutöötajate ja teadlaste lahendused viiruse alistamiseks kipuvad võrrandit lihtsustama, keskendudes ainult ühele küsimusele-viiruse leviku piiramine. Poliitikakujundajad peavad siiski võtma arvesse rahvatervise meetmete kõrvalmõjusid ja muid kaalul olevaid huve.

Poliitiline juhtimisvõimekus

Kokkuvõtlikult võib poliitilist juhtimisvõimekust defineerida läbi selle, kuidas poliitiliste liidrite otsused ja sõnumid viiakse ellu ja võetakse vastu avalikkuse poolt.

Dr A.S Bhalla on poliitilise juhtimisvõimekuse hindamise aluseks võtnud koostöö kolme nn „mängija“ vahel, kelleks on 1) poliitilised liidrid, 2) elluviijad nii avalikust kui ka erasektorist ja 3) järgijad ehk avalikkus.

Dr A.S Bhalla sõnul hinnatakse liidrite juhtimist selle järgi, kuidas nad on hakkama saanud planeerimise ja valmisolekuga viiruseks, strateegiate kujundamise ja sõnastamisega ning kommunikeerimisega. Elluviijate edukust hinnatakse selle järgi, kuidas viiakse otsused ellu ja tagatakse reeglite täitmine. Järgijate puhul hinnatakse, milline on usaldus valitsuse meetmete suhtes, enesedistsipliini tase ja sotsiaalne solidaarsus.

Koostööd mängijate vahel hinnatakse skaalal – koostöö, konkurents või konflikt.

Poliitilist juhtimist võib lugeda läbikukkumiseks, kui poliitiliste liidrite, elluviijate ja järgijate vahel on konflikt või konkurents, vähene ettevalmistatus viiruseks, nigel meditsiinisüsteemi mobiliseeritus, madal usaldus ja pandeemia politiseerimine.

Poliitiline juhtimine on osaliselt edukas, kui kahe või kolme peamise mängija vahel on kasvõi piiratud koostöö, ressursside mobiliseerimine on piisav ja usaldus rakendavate meetmete suhtes on keskmine.

Poliitiline juhtimine on edukas, kui liidrite, elluviijate ja järgijate vahel on täielik koostöö, suurepärane ressursside mobiliseerimine, tõhus kommunikatsioon avalikkusega ja kõrge usaldus valitsuse ja tema rakendavate meetmete osas.

Milline on sellel skaalal Eestis poliitilise juhtimisvõimekuse tase? Jäägu see iga lugeja otsustada.
Eestis rakendatud kriisihaldamise mudel on kaasa toonud konkurentsi erinevate „mängijate“ vahel. Näiteks „esimese laine“ ajal jäi avalikkusele tihti tunne, et Terviseameti ja valitsuse vahel olid eriarvamused olukorra hindamise ning kavandavate meetmete osas.

Tulemusena Terviseameti rolli oluliselt muudeti, mistõttu 2020 kevadel toimunud seaduseparandamisega vähenes Terviseameti roll viirusetõrjel ja jäme ots nihkus asjatundjatelt poliitilisele tasandile ehk valitsuse kätte.

Järjest enam on täheldatav konkurents teadlaste ja valitsuse vahel. Sellest annab muuhulgas tunnistust asjaolu, et kui varasemad valitsuse korralduste seletuskirjad sisaldasid viiteid teadusnõukoja seisukohtadele, siis 23.08.2021 korralduses puudus igasugune viide teadusnõukojale. Tähelepanuta ei jäänud ka asjaolu, et Vabariigi Valitsus tegi maski kandmise kohustuslikuks, kuigi teadusnõukoja arvates võib see olla soovituslik.

Samuti võib täheldada teadlaste vahel konkurentsi, millest annavad tunnistust vastuolulised hinnangud olukorrale ja sobivatele meetmetele. Meenutagem kasvõi vastuolulist teavet, mida teadlased esitasid maskide kasuteguri kohta.

Poliitilise juhtimise kvaliteeti iseloomustab negatiivselt ka asjaolu, et avaliku sektori koostöö erasektoriga on nõrk. Tuletame meelde, millise entusiasmiga on ministrid järjekindlalt tõrjunud erasektori pakkumisi näiteks vaktsineerimise paremaks korraldamiseks.

Kõike eeltoodut arvesse võttes pole imekspandav, et eesmärgipärased piirangud vahelduvad ebaloogilistega ning tihti jääbki häguseks, mis on keelatud ja mis lubatud. See omakorda mõjutab negatiivselt õigusteadlikkust ja õiguskuulekust.

Lahendused

Kui administratiivne suutlikkus on nigel, sotsiaalne usaldus kasin ja poliitiline juhtimine keskpärane, siis on meil põhjust olla mures oma õiguste ja vabaduste pärast.

Ivan Krastev on öelnud, et kriisi varases staadiumis andsid inimesed vabatahtlikult oma valitsustele erakordsed volitused, kuid muutuvad valitsuse suhtes üha armutumaks, kuna majanduslikud mured hakkavad rahvatervisega seotud muresid asendama. Tervisekatastroof, mis muutub majanduslikuks, muudab kriisi poliitilised tagajärjed uskumatult raskesti ennustatavaks.

Mida siis ette võtta, et viiruskriis ei muutuks põhiõiguste kriisiks?

Lühike vastus oleks - suurendada administratiivset võimekust, sotsiaalset usaldust ja tõsta poliitilise juhtimise kvaliteeti.

Täpsemalt tuleks muuta viiruse halduse juhtimismudelit, tugevdades oluliselt Terviseameti rolli ja võimaldades valitsusel rohkem tegeleda poliitika kujundamisega.

Suurendama peaks parlamentaarset järelevalvet intensiivsemate piirangute ning kriisist väljumisstrateegia koostamise ja elluviimise, vaktsineerimise korraldamise ning leevendusmeetmete pakkumise üle.

Kohtuliku kontrolli tugevdamiseks tuleks luua lahendus, kus üleriiklike ja kõigile kohalduvate piirangutele laieneks põhiseaduslikkuse järelevalve.

Loobuda tuleb arusaamast, et viirushaldus tähendabki ainult keeldude-käskude kehtestamist ning pimesi teise riikide järgimisest. Kui siiani tänitati juristide kallal, kes juhtisid tähelepanu ebamõistlikele piirangutele, siis nüüd on ka autoriteetsed meditsiinieksperdid kritiseerinud valitsuse tegevust.

Tartu Ülikooli tervishoiukorralduse professor Raul-Allan Kiivet on rõhutanud, et piirangute mõttekramp on globaalne probleem, sest kõik valitsused tahavad näidata ennast toimekate ja otsustavatena, kuid Eestil pole vaja teiste rumalusest eeskuju võtta. Tema soovitus oli parkida piirangud ja testimine kõrvale ja keskenduda olulisele – vaktsineerimise hoogustamisele.7
Tartu Ülikooli rektor Toomas Asser on samuti kutsunud valitsust üles lõpetama põhjendamatute piirangutega rapsimise.

Need on vaid mõned lahendused.

Loomulikult võib ka mitte midagi teha. Aga sellisel juhul muutume kaasvastutajaks, et seljatasime küll koroona, kuid seda põhiõiguste hinnaga.