Õpilasleiutajad Foto: Tiit Blaat

Juhtum: Koolivõrgu reform (riigigümnaasiumi rajamine igasse maakonda)

Olukord: Eesti gümnaasiumivõrk on üles ehitatud aegadele, mil sündimus oli üle 21 000 lapse aastas. Nüüdseks on õpilaste arv võrreldes 15 aasta taguse ajaga vähenenud u 40%. Statistikaameti prognoos näitab, et aastaks 2023 väheneb sündide arv aastas 14 000 lapseni. Õpilaste arvu vähenemine on kaasa toonud olukorra, kus Eestis tegutseb palju väga väikese arvuga gümnaasiume. Nt 2013. aastal oli Eestis 27 kooli (15%), mille gümnaasiumiastmes kokku oli vaid 30 või vähem õpilast; 34 kooli (22%) olid sellised, mille gümnaasiumiastmes oli õpilasi kokku 30-60. Praxise 2014. aasta koolivõrgu analüüs näitas, et Eesti gümnaasiumiõpilased mahuksid 2020. aastal ära 58 gümnaasiumisse, samas kui 2013. aastal oli gümnaasiumiga koolide arv eesti kolmekordne (194). Prognoos tõi välja, et korrastamist vajaks gümnaasiumivõrk pea igal pool Eestis, kuid kõige problemaatilisem on Harjumaa ja Tallinna linn, kuhu piisaks kokku 21 gümnaasiumist 74 asemel.

Demograafiline olukord on tinginud selle, et paljud omavalitsused seisavad silmitsi pooltühjade koolimajadega, mille ülalpidamine on kulukas ning ebamõistlik, piirates seejuures omavalitsuse võimalusi investeerida pakutava hariduse kvaliteeti. Lisaks ebamõistlikule ressursikasutusele on tänane olukord problemaatiline seetõttu, et gümnaasiumihariduse kvaliteeti ei suudeta ühtlaselt üle Eesti tagada. Väikeste õpilaste arvudega gümnaasiumid(e astmed), mille seas on tublisid erandeid, kipuvad hädas olema heade õpetajate palkamisega, sest neile pole pakkuda piisavalt töökoormust. TALISe andmetel tervelt 35% õpetajatest töötab üldhariduskooli õpetajana osalise tööajaga (vähem kui 90% täisajaga õpetaja koormusest) ja ligi 2/3 nendest ei valinud osalist koormust ise. Väikeste õpilaste arvudega gümnaasiumidega on lisaks veel mure, et neil pole võimalik pakkuda õpilastele erinevaid õppesuundi. Seega kannatavad õpilaste valikuvõimalused. Vähenev õpilaste arv ning sellega kaasnevad kahtlused gümnaasiumihariduse kvaliteedis on viinud arenguni, et maapiirkondade noored on hakanud üha enam eelistama paari suurema linna gümnaasiume. Domineeriva täistsüklikooli loogika tõttu viisid lapsevanemad seetõttu lapsi juba põhikoolis tugevatest maapõhikoolidest mõne linna täistsüklikooli põhikooli.

Omavalitsused aga ei soovi koolistmeid sulgeda, vaid venitavad nende otsustega nii kaua kui võimalik (kuni õpilasi jätkub), sest tegemist on ebapopulaarsete otsustega ning ka kooliastme sulgemisega kaasnevad KOVile sageli kulud, mida tuleb kanda.

Seega, kuna gümnaasiumiastme hariduse osutamine on kulukas, seda nii õppesuundade/vabaainete mitmekesisuse kui ka kompetentse õpetajaskonna tagamise seisukohalt, on riik otsustanud rajada maakonna keskustesse riigigümnaasiumid, et jätta omavalitsustele võimalus keskenduda üksnes põhihariduse osutamisele ning selle kvaliteedi tagamisele. Riigigümnaasiumide rajamine ei adresseeri samas koolivõrgu korrastamise vajadust nt Tallinnas, kus on endiselt palju koole, mille gümnaasiumiosas õpib suhteliselt vähe õpilasi.

Kuna riigil puuduvad otsesed hoovad KOVide koolivõrgu otsuste mõjutamiseks, on HTM otsustanud, et rajab igasse maakonda oma gümnaasiumi, mis pakub selles piirkonnas parimat võimalikku haridust. Selle kaudu loodetakse, et parimad õpetajad ning õpilased suunduvad riigigümnaasiumidesse (edaspidi RG) ja selle kaudu suunatakse ka kiiremini muud gümnaasiumivõrku korrastuma.

Haldusreformi tulemusel tekkivates uute KOVides hoogustub ilmselt mõnevõrra koolivõrgu korrastamine, sest praktika näitab, et kui varem eri KOVidele kuulunud koolid lähevad nüüd ühe „peremehe" alla, on lihtsam jõuda otsusteni, millised koolid, mis kooliastmetega säilitada.

Milliseid probleeme tahetakse konkreetse reformiga leevendada?

1) Hariduse kvaliteet. Soovitakse toetada kohalikke omavalitsusi hariduse pakkumisel, võttes gümnaasiumiastme hariduse osutamise riigi kanda ning jättes omavalitsustele võimalus keskenduda üksnes põhihariduse osutamisele ning selle kvaliteedi tagamisele. Selle tulemusel peaks olema igale lapsele tagatud ligipääs kvaliteetsele haridusele, seda nii põhi- kui keskhariduse tasemel.

2) Hariduse valdkonna ressursside mõistlikum kasutus. Suunata gümnaasiumihariduse tasemel ressursid kvaliteetse gümnaasiumihariduse pakkumisse, mitte koolimajade ülalpidamisse. Samas jääb KOVidel mure, mida gümnaasiumiastme sulgemisel teha vabaks jäänud ruumidega, oluline on neile leida muu rakendus.

3) Garanteerida tugev maakondlik gümnaasiumiharidus, et lõpetada laste väljavool enamikest Eesti maakondadest vaid paari-kolme suuremasse linna.

Milline on selle mõju riigireformi erinevatele telgedele?

  • Kvaliteetsemad avalikud teenused - Riik loob gümnaasiumid, mis peaksid pakkuma mitmekesist ja kvaliteetset haridust piirkonnas. Idee poolest peaksid uued RGd olema piisavalt suured ja tõhusad, et pakkuda õpilastele eri õppesuundi ning värvata parimad õpetajad, et seeläbi võimaldada piirkonnas parimat haridust.

Samas tuleb silmas pidada, et värvates piirkonna parimad õpetajad RGsse, võib samal ajal riik negatiivselt mõjutada sama piirkonna põhikoolides pakutava hariduse kvaliteet, sest paljudes kohtades on seni õpetajad töötanud samal ajal nii põhikooli kui ka gümnaasiumiastmes. Seega võib tekkida olukord, et RG rajamisel ei tugevne, vaid hoopis nõrgeneb põhihariduse kvaliteet.

Ideaalis peaksid vabanema KOVides ressursid, mis muidu kulutati pooltühjade koolimajade ülalpidamisele või gümnaasiumiastme hariduse osutamisele. Kui riigigümnaasiumi rajamisel KOVid oma gümnaasiumiastmed sulgevad, peaksid KOVid saama vabanenud haridusressursid nüüd suunata põhihariduse kvaliteedi parendamisse/tagamisse (eeldusel, et vabanevatele ruumidele leitakse uus otstarve ja need ei jää seisma ja endiselt kulusid nõudvaks). Samuti peaksid riigigümnaasiumid võrdsustama gümnaasiumiastme hariduse kvaliteeti eri piirkondade lõikes.

  • Mõjus poliitikakujundamine ja tõhus koordineerimine - RGde rajamisel on seni koordineerimine toimunud teadaolevalt ainult KOV tasemel ehk RG rajamisel on koolivõrgu korrastamises kokku lepitud ainult vastava maakonnakeskuse KOViga (nt Valga riigigümnaasiumi rajamisel tegid kokkuleppe riik ja linn, leppesse ei olnud kaasatud ümberkaudsed vallad). Seetõttu ei ole RG rajamine koordineeritud terve piirkonnaga, st et teised gümnaasiume pidavad KOVid ole otsusesse kaasatud ning ilmselt jätkavad mõni aeg gümnaasiumide ülalpidamist (kuni õpilaste jätkumiseni). Reform ei mõjuta poliitikakujundamise mõjusust ja koordineerimise kvaliteeti.
  • Jõukohane ja heas vormis riik - Positiivne on, et idee poolest peaks vabanev ressurss KOVides suunduma põhihariduse kvaliteedi tagamisse, aga selle eelduseks on, et tühjaks jäänud kinnisvara ei jää KOVile kulu tekitama ja sellele leitakse uus otstarve. Suurte riigigümnaasiumide rajamine võimaldab kuluefektiivsust.
  • Professionaalne inimeste ja ressursside juhtimine - RGde rajamisel on eesmärgiks seatud parima gümnaasiumihariduse pakkumine maakonnas (personal, tingimused, metoodikad jne). Juhtimislikult on problemaatiline aga RGde õpetajate palkamise mõju piirkonna teistele KOV koolidele, kes võivad osad õpetajad kaotada, kes seni töötasid samaaegselt nii põhikooli kui gümnaasiumiastmel. Riik hakkab KOVidega tööjõu mõttes konkureerima, mis on juhtimislikult küsitav samm.
  • Riigireformi elluviimine - RGde rajamine ei ole ametlikult osa riigireformist, RGde rajamisel ei ole teostaja poolt otsest seost riigireformiga tehtud. RGde rajamine algas enne riigireformi algust ja jätkus ka siis, kui haldusreformis oli peale 2015.a valimis kokku lepitud. Samas tekib küsimus, et kas valdkondlikud reformid ei peaks käima üheskoos haldusreformiga.

Soovitused poliitikakujundajatele

Kindlasti on oluline jälgida RG rajamise mõju põhihariduse kvaliteedile ning seirata, kas ja mil määral RG reform on eesmärke täidab (nt kas noorte väljavool maakonnast väheneb, RG lõpetajate õpitulemused on paremad kui seniste gümnaasiumide lõpetajate omad).

Taust

Riigigümnaasiumid on riigile kuuluvad klassikalised, üksnes gümnaasiumiharidust andvad koolid (10-12. klass), mis pakuvad kõrgel tasemel haridust ja palju valikuvõimalusi. Esimene taoline RG loodi 2012. aastal, kui tegevust alustas Viljandi Gümnaasium. Varasemast ajast tegutsevad RGdena Nõo ja Noarootsi Gümnaasiumid.

Viljandi järel on RG avatud veel Haapsalus ja Jõgeval. Septembrist 2015 alustasid riigigümnaasiumid Tartus, Võrus, Pärnus ja Jõhvis. Ettevalmistused riigigümnaasiumide avamiseks 2016. aastal käivad Kärdlas, Valgas ja Põlvas. Lisaks on sõlmitud kokkulepped lähitulevikus riigigümnaasiumide loomiseks Viimsi, Rapla ja Kohtla-Järvega.

Kasutatud allikad:

„Mis on riigigümnaasiumid?" www.hm.ee

Põder, Kaire, André Veski, Laura Kirss ja Triin Lauri. 2014. Eesti põhikooli- ja gümnaasiumivõrgu analüüs aastaks 2020. Tallinn: Poliitikauuringute Keskus Praxis. http://www.praxis.ee/tood/koolivork/

Rahvusvaheline vaade õpetamisele ja õppimisele. OECD rahvusvahelise õpetamise ja õppimise uuringu TALIS 2013 tulemused. http://uuringud.ekk.edu.ee/fileadmin/user_upload/documents/TALIS/TALIS2013_Eesti_raport.pdf